ПОИСК Статьи Чертежи Таблицы После выбора как сделать успешными новые структуры собственности и управления из "От холода к теплу " Получение объективного анализа участия частного сектора представляет сложную задачу как правило, в отраслевых публикациях, в прессе, а также на конференциях и семинарах описываются только успешные случаи. Поскольку частные компании действуют в условиях конкуренции, и положительный имидж важен для завоевания новых рынков, объяснимо, что они неохотно делятся информацией о неудачах, если такие случаются. Если приход частного сектора заканчивается неудачей, то и городские власти, и компания обычно неохотно обсуждают это публично. Они могут согласиться обсуждать такой случай только с условием, чтобы не упоминались названия компании и города. Это справедливо и по отношению к неудачным примерам общественной собственности. В связи с этим ссылки на неудачи в данном издании обычно анонимны. [c.221] Успешное участие частного сектора означает, что привлечение частного капитала либо иные формы партнерства государственной и частной форм собственности оказало положительное воздействие в плане улучшения системного управления обслуживания клиентов. Успех государственной формы собственности означает, что государственная/муниципальная компания достигла таких же положительных результатов без участия частного сектора. Неудача участия частного сектора может быть двух типов. Государственные власти могут пытаться вполсилы привлекать частные компании. Например, молдавские органы власти предлагали частным инвесторам миноритарные и даже контрольные пакеты акций многих компаний-операторов ЦТ, однако эти предложения не были приняты из-за низкой стоимости компаний и высокой рискованности инвестиций. Вариантом такой неудачи является выход частного инвестора из приватизированной компании или концессионного договора. Так произошло, например, в Казахстане, где ряд иностранных инвесторов покинули страну из-за коррупции, политического вмешательства в деятельность компаний и нежелания поднимать тарифы согласно договоренностям. При неудачах второго типа имеет место контракт на оказание услуг, концессионное соглашение или участие частного капитала, однако результаты деятельности очень плохие из-за коррупции, вывода активов, ухудшения качества предоставляемых услуг и прочих проблем. [c.221] Опыт привлечения частного сектора в разных странах существенно различается. В Центральной Европе и в странах Балтии участие частного сектора чаще является успешным, в то время как в Южной и Восточной Европе и в ряде стран СНГ встречаются неудачи обоих типов. Следует также заметить, что во всем регионе имеются многочисленные примеры неудачной общественной формы собственности. Коррупция и злоупотребления имеют место в ряде государственных/муниципальных компаний, где служащие заключают контракты с завышенной стоимостью с целью вывода денежных средств. Имеют место и такие случаи, когда общественная теплоснабжающая компания находится на грани банкротства, но при этом ее руководители получают огромную зарплату и пользуются очень дорогими автомобилями.Многие другие руководители государственных компаний необязательно коррумпированы, но просто не имеют необходимого управленческого и коммерческого опыта, и поэтому система работает плохо. [c.222] Решения о допуске частных операторов в системы централизованного теплоснабжения обычно принимаются на местном уровне и зависят от политических предпочтений на этом уровне. Однако на эти решения влияют также государственные политические условия и развитие энергетического рынка в целом. Если национальная политика поощряет конкуренцию (например, между видами отопления), то конкурентное давление заставит государственные компании повышать эффективность или искать партнеров в частном секторе. В таких условиях участие частного сектора, скорее всего, будет расти, в связи с чем необходимо принимать меры для обеспечения прозрачности процесса. Если страна выбирает конкурентный подход, не столь способствующий участию частного сектора, даже в виде временной политики, то ей следует стимулировать государственные компании к оптимизации деятельности, сокращению затрат и фокусированию на потребителях. [c.222] Следовательно, необходима ясно определенная, прозрачная политика по отношению к собственности и управлению централизованным теплоснабжением. Она должна быть основана на четко определенной местной энергетической политике, скоординированной с региональной и государственной политикой во избежание потенциальных конфликтов в будущем.2 Следует рассматривать данный вопрос в долгосрочной перспективе, поскольку период действия концессионных соглашений или контрактов на управление в целом гораздо более длительный, чем мандат муниципального совета или мэра, утверждающих соглашение, а приватизация, как правило, необратима. [c.223] С учетом этого, приватизация не должна выполняться как акт отчаяния. В докладе Альянса по сбережению энергии говорится, что ряд муниципальных советов и глав администраций Центральной Европы продали активы ЦТ, так как хотели снять с себя бремя управления и эксплуатации теплосетей, либо потому, что срочно нуждались в капитале и приняли решение мобилизовать его путем продажи коммунальных активов. В ряде случаев приватизация привела к выводу активов, ухудшению качества предоставляемых услуг и повышению цен. Это заставило муниципалитеты выкупить обратно свои доли, однако в некоторых случаях активы вернуть не удалось. 2 в долгосрочной перспективе более разумным могло бы быть сохранение доли собственности либо полной государственной собственности и передача управления частному оператору по контракту на управление или арендному либо концессионному соглашению. Это не означает, что полномасштабная приватизация не может быть успешной она может быть полностью успешной при условии продуманного, открытого и прозрачного осуществления, что может произойти только в четких и благоприятных политических, регулирующих и институциональных рамках. [c.223] Чрезвычайно важно иметь четкую юридическую документацию. Конкретную проблему, затрудняющую участие частного сектора в ряде стран, представляет отсутствие законодательной базы, подтверждающей, что муниципалитеты владеют активами и, следовательно, могут на основе этого владения производить операции (такие, как арендные или концессионные соглашения). Например, в России, хотя муниципалитетам и принадлежат активы ЦТ и других коммунальных служб, они не всегда обладают соответствующими юридическими доказательствами, в связи с чем юридическая регистрация прав собственности занимает много времени и связана с большими затратами. Во Врезке 7.2 приводится пример проблем, которые может создать подобная юридическая неразбериха. В России это стало одним из основных барьеров на пути инвестиций в централизованное теплоснабжение и другие коммунальные службы. [c.224] Прозрачность чрезвычайно важна для того, чтобы избежать потенциальных проблем, связанных с коррупцией и выводом активов, ведущих к ухудшению качества услуг. В частности, необходима прозрачность управления процессом приватизации и передачи контроля над предприятием. Частный владелец/оператор должен выбираться путем публичного тендера, и выбор должен быть основан на заранее определенных и заранее объявленных критериях. Эти критерии должны включать в себя такие факторы, как финансовая и техническая состоятельность компаний, подающих заявки, и их опыт управления подобными системами. [c.224] Компания Российские Коммунальные Системы (РКС) была основана в мае 2003 г. электроэнергетической компанией РАО ЕЭС и Газпромбанком (банк газовой монополии Газпром ), владеющими по 25% акций, и пятью другими акционерами, владеющими по 10% акций каждый.23 В настоящее время РКС управляет электрическими, газовыми, тепловыми и водоснабжающими сетями примерно в 30 городах через 23 региональные дочерние компании и ведет контрактные переговоры со многими другими городами. Основной бизнес-задачей РКС является сокращение затрат и повышение платежной дисциплины. В частности, РКС планирует сократить затраты на выработку тепла на 10% путем оптимизации работы котельных и ТЭЦ. Компания планирует достичь уровня сбора платежей в 95% (по сравнению с 54% до своего прихода). По сообщению компании, в первом квартале 2004 г. клиенты РКС оплатили 88,6% счетов за теплоснабжение. [c.225] За первый год работы РКС заключила первоначальные арендные контракты с муниципалитетами сроком на 11 месяцев, а на втором этапе планирует заключить долгосрочные контракты (сроком до 49 лет). Однако муниципалитеты не зарегистрировали свои юридические права собственности на инфраструктуру коммунальных услуг к окончанию срока действия первоначальных контрактов. Это стало препятствием на пути к долгосрочным контрактам и инвестициям. [c.225] В мае 2004 года РКС объявила о новой бизнес-модели (так называемый муниципальный запрос ), которая очень близка к концессионной схеме. Вкратце, эта модель предусматривает, что местные власти определяют стандарты качества коммунальных услуг и потребность в инвестициях на определенный период,- РКС выполняет необходимые инвестиции в модернизацию и восстановление системы, эксплуатирует системы и собирает платежи. Согласно источникам, РКС провела ряд встреч с представителями зарубежных компаний для изучения их опыта и возможности сотрудничества. [c.225] Эффективный диалог и сотрудничество между всеми заинтересованными сторонами важны вне зависимости от того, какой путь выбран. С учетом того, что централизованное теплоснабжение является неотъемлемой частью коммунальной инфраструктуры и имеет большое социальное значение, необходимо сотрудничество между промышленностью, местными властями и потребителями даже там, где ЦТ уже полностью приватизировано. Особенно важным является вовлечение потребителей. Переговоры с представителями потребителей и опросы общественного мнения могут помочь компаниям-операторам ЦТ определить наилучшие способы решения рыночных проблем. В результате их деятельность может только улучшиться. В этот диалог должны быть вовлечены и органы власти. [c.226] Местным органам власти следует установить прозрачную политику по отношению к собственности на теплоснабжающие компании и управления ими в соответствии с государственной политикой и законодательством. Важно и полезно привлекать потребителей и другие заинтересованные стороны к обсуждению политических подходов. Государственным законодателям следует установить четкие нормативно-правовые рамки по привлечению частного сектора в государственные теплоснабжающие компании. Владельцы активов централизованного теплоснабжения должны подробно обсуждать контракты на продажу активов, арендные или концессионные соглашения с частными партнерами, принимая во внимание долгосрочные общественные интересы. [c.227] Весьма успешными могут быть примеры и частного, и государственного владения системами централизованного теплоснабжения, если эти организации действуют как коммерческие, ориентированные на рынок компании, не связанные политическими соображениями. В связи с этим наиболее важным фактором, определяющим эффективность предприятия, является не форма собственности, а деловая культура и доступ к финансированию, зависящие в определенной степени от размера компании и ее местного либо зарубежного статуса. Условия, в которых работает теплоснабжающее предприятие (структура рынка, а также нормативно-правовые рамки), еще более важны для стимулирования его эффективности и качества услуг. [c.227] Тем не менее, имеющиеся факты демонстрируют, что частный сектор может решить ключевые проблемы централизованного теплоснабжения в странах с переходной экономикой путем привлечения финансирования и улучшения функционирования и конкурентоспособности систем. Чтобы сделать централизованное теплоснабжение привлекательным для частного сектора, необходимо внедрить несколько условий, включая четкую и стабильную политику регулирования, покрывающие затраты тарифы и улучшение платежной дисциплины. [c.228] Вернуться к основной статье